Projekat: Romkinje i Romi u Srbiji: Koliko se osećaju bezbedni?26Mar2014
Poglavlja 23 i 24: suštinska promena društva
Poglavlja 23 i 24 biće među najzahtevnijim za usklađivanje u pregovorima o članstvu sa EU, ali i ključna za izgradnju efikasne pravne države. Depolitizacija institucija i sprečavanje zloupotrebe političkog uticaja samo su neke od krupnih promena koje će se od Srbije tražiti da bi se povela borba protiv korupcije i stvorile nepristrasne, efikasne i odgovorne institucije. Brojanje usvojenih zakona, strategija i akcionih planova više neće imati toliki značaj. Članice EU će želeti da se uvere da zemlja ima upravo takve institucije, da je u stanju da sprovede preuzete obaveze i da je proces reformi nepovratan. Iskustvo drugih zemalja koje su pristupale EU pokazalo je da je stvarni napredak u ovoj oblasti veoma teško ostvariti, pa su Bugarska i Rumunija morale da budu stavljene pod mehanizam nadzora i nakon što su postale članice. Zato je doneta odluka da se ova poglavlja otvaraju na početku i zatvaraju na kraju pregovora, a prva zemlja na koju je ovakav pristup primenjen bila je Crna Gora. Bez odgovarajućeg napretka u ovim oblastima neće se dozvoliti ni napredak u pregovorima u celosti. Izvesno je da će ove reforme, poput stvaranja nezavisnog i efikasnog pravosuđa i odgovarajućeg sistema za azil, biti izazov za Srbiju, jer je reč o oblastima koje Srbija s mukom pokušava da reformiše ili tek da razvije. Takođe, država će morati da omogući viši nivo zaštite ljudskih prava, uključujući slobodu izražavanja ili okupljanja, što će u prvi plan staviti pitanja poput održavanja Parade ponosa. Na dubinu problema pokazalo je i istraživanje sprovedeno za Novinsku agenciju Beta, koje je pokazalo da 71% građana ne veruje u sudove, a 70% građana tužilaštvu, kao i da više od 90% građana smatra da sudski postupci traju duže nego što bi trebalo.
Rezime
Poglavlja 23 i 24 u pregovorima o članstvu sa EU su svojevrsni "alfa i omega" procesa pristupanja jer usklađivanje u tim oblastima treba da obezbedi sve ono što će državu postaviti na zdrave noge: nezavisno pravosuđe koje će brzo i kvalitetno rešavati slučajeve bez političkog uplitanja, odsustvo ili nizak nivo korupcije, suzbijanje organizovanog kriminala i bezbednije granice. Važan aspekt predstavljaju i zaštita ljudskih prava i borba protiv diskriminacije, pa bi Srbija "na kraju puta" trebalo da obezbedi građanima viši nivo zaštite i lakše ostvarivanje prava.
Sve to treba da obezbedi da zemlja bude potpuno spremna za članstvo u EU, odnosno da ima dovoljno jake institucije da spreči negativne pojave u društvu i državi kako se ne bi ponovio slučaj Bugarske i Rumunije. Te zemlje su nakon sedam godina od ulaska u EU i dalje pod nadzorom Evropske komisije u oblasti vladavine prava, i još ne mogu da pristupe Šengenskom prostoru.
Srbija ambiciozno planira da do 2018. završi pregovore o članstvu sa EU, koji su zvanično pokrenuti 21. januara 2014, ali joj nesumnjivo predstoji mnogo izazova u oblastima obuhvaćenim poglavljima 23 i 24, jer i dalje nije sistemski rešila neka bitna pitanja, poput zaštite uzbunjivača, ili reformisala neke oblasti, poput javne uprave. Pritom se stiče utisak da za neka pitanja ne postoji politička volja, pa se tako Parada ponosa iz godine u godinu zabranjuje iz bezbednosnih razloga, dok je borba protiv korupcije sporadična.
EU je nakon otvaranja pregovora sa Srbijom jasno stavila do znanja da su pored nastavka normalizacije odnosa sa Kosovom ova dva poglavlja prioritetna, kao i da će napredak u pregovorima zavisiti od toga koliko se napreduje u tim poglavljima.
Pregled
Poglavlje 23 - Reforma pravosuđa i osnovna prava, i poglavlje 24 - Pravda, sloboda i bezbednost, nekada su činila jedno poglavlje u pregovorima o članstvu a razdvojena su kako se razvijala pravna tekovina EU, i to prvi put u pregovorima sa Hrvatskom.
U suštini, poglavlje 23 je novo, odnosno izdvojeno je iz poglavlja 24, i obuhvata političke kriterijume poput nezavisnosti pravosuđa i zaštite ljudskih prava.
Poglavlja su u načelu razdvojena po principu postojanja propisa na nivou EU ili njihovog odsustva odnosno postojanja dobrih praksi. Dok za poglavlje 24 postoji obimno zakonodavstvo na nivou EU, poglavlje 23 je "dosta fluidno" jer postoje različiti "modeli" u EU, pa se više odnosi na standarde i dobre prakse.
Početak i kraj
EU je u godišnjoj strategiji proširenja, predstavljenoj na jesen 2011, iznela novi pristup u politici proširenja koji predviđa da se ova dva poglavlja prva otvaraju i poslednja zatvaraju u pregovorima. To, s jedne strane, treba da pruži više vremena zemljama u pristupanju da sprovedu sve što je potrebno i da, s druge strane, spreči da nespremna zemlja stupi u članstvo u EU.
U oblastima obuhvaćenim ovim poglavljima često se zapažaju manjkavosti u zemljama koje pristupaju EU, a novi pristup proistekao je iz ranijih iskustava iz proširenja EU. Iako je osmišljen zahvaljujući iskustvu sa Hrvatskom, problemi u oblasti vladavine prave, pre svega u pravosuđu, borbi protiv korupcije i organizovanog kriminala, došli su do izražaja i tokom ranijih proširenja, posebno nakon prijema Bugarske i Rumunije u EU 2007. godine.
EU je zato zauzela "tvrđi" stav po tom pitanju, stavivši u prvi plan političke kriterijume i sposobnost institucija da funkcionišu i primene zakone. Novi pristup je prvi put primenjen u slučaju Crne Gore s kojom su pregovori otvoreni u junu 2012.
U skladu sa novim pristupom već sam proces analitičkog pregleda usklađenosti zakonodavstva ili skrining počinje poglavljima 23 i 24, a u prvoj fazi skrininga, odnosno u eksplanatornom delu, učestvuju i predstavnici članica EU kao posmatrači, što ukazuje na to koliki značaj članice pridaju tim pitanjima.
Takođe, napredak u pregovorima u celini zavisiće od napretka u tim oblastima. To znači da, ako se ne bude dovoljno napredovalo u usklađivanju i primeni propisa i standarda u poglavljima 23 i 24, moguće je da se zaustave pregovori i o drugim poglavljima.
Poglavlje 23 - politički kriterijumi
Ovo poglavlje specifično je po tome što se odnosi na ispunjavanje političkih kriterijuma, a manje na usklađivanje sa regulativom EU. U tom smislu, to je više "političko" poglavlje pa će i širi politički kontekst a ne samo reforme igrati ulogu u pregovorima.
Poglavlje 23 obuhvata reformu pravosuđa, antikorupcijsku politiku, osnovna prava i prava državljana EU. To uključuje stvaranje nezavisnog, nepristrasnog, profesionalnog i efikasnog pravosuđa, kao i sistemsku borbu protiv korupcije sa uspostavljenim efikasnim institucionalnim okvirom i zakonima.
U borbi protiv korupcije biće ključno da Srbija kontinuirano ostvaruje rezultate, da istrage rezultiraju presudama i da se procesuira "korupcija na visokom nivou", kao što je to Hrvatska učinila kada je pred sud zbog korupcije izvela nekadašnjeg premijera Ivu Sanadera.
Biće važna i prevencija korupcije, a u okviru toga bitno mesto će imati i sprečavanje sukoba interesa, finansiranje političkih partija, postupak javnih nabavki i druga pitanja povezana sa problemom zloupotrebe političkog uticaja.
Jedan od izazova biće i reforma javne uprave u kojoj je izražen problem politizacije, odnosno postavljenja državnih službenika kroz kanale političkih stranaka.
U oblasti osnovnih prava tražiće se bolja zaštita ljudskih prava, a Srbija će morati da uloži napore kako bi unapredila položaj manjina.
U okviru poglavlja 23 biće važno i pitanje nezavisnosti i slobode medija.
Pitanje prava građana EU u ovom poglavlju je više tehničko i odnosi se na uređenje prava glasanja na izborima za evropskim izborima, odnosno izborima za Evropski parlament, i nacionalnim izborima i prava na konzularnu zaštitu.
Za poglavlje 23 uglavnom nema toliko propisa utvrđenih na nivou EU, već se više sastoji od obaveza koje proističu iz međunarodnih sporazuma, poput konvencija UN i Saveta Evrope, i dobrih praksi koje su članice EU vremenom razvile.
U skladu s tim, zemlja u pristupanju upoznaje se u pregovorima sa iskustvima i sistemima članica i bira model koji smatra najpodesnijim. Ovakav princip otvara mogućnost da članice počnu da preispituju da li je izabran baš najbolji standard ili zašto nije izabran njihov model. Na kraju, izbor zemlje u pristupanju mora da bude uverljiv za članice za koje je bitno da sistem funkcioniše i pošto zemlja uđe u EU.
Poglavlje 24 - bezbednost i Šengen
Ovo poglavlje obuhvata 11 oblasti - spoljne granice i šengenski sistem, migracije, azil, vize, policijsku saradnju, borbu protiv organizovanog kriminala, trgovine ljudima, terorizma i droga, kao i sudsku saradnju u građanskim i krivičnim stvarima i carinsku saradnju.
Pravna tekovina u ovim oblastima je obimna i brzo se razvija, poput napora da se na nivou EU uspostavi jedinstven sistem za azil. Poglavlje 24 je značajno i po tome što zemlja treba da se pripremi da jednog dana bude u stanju da kontroliše spoljnu granicu EU i pristupi Šengenskom prostoru u kome je omogućena sloboda kretanja.
Oblast migracija odnosi se na legalne i ilegalne migracije, a od Srbije se očekuje da tokom pristupanja nastavi da sprovodi sporazum o redamisiji, odnosno da prima povratnike, kao i da se bori protiv ilegalnih migracija.
Srbija će morati da uskladi i svoj vizni režim sa evropskim, koji će početi da važi sa ulaskom u EU, odnosno da uvede vize za one građane za koje postoje vize za ulazak u EU.
Na planu borbe protiv organizovanog kriminala doći će do izražaja pitanja poput oduzimanja imovine, kapaciteta za složene istrage i zaštite svedoka. Takođe, u borbi protiv trgovine ljudima za Srbiju je izazov to što je zemlja porekla, tranzita i odredišta, a preko nje vode i putevi kojima se krijumčari droga u EU.
Sudska saradnja u građanskim i krivičnim stvarima podrazumeva, između ostalog, međusobno priznavanje i izvršavanje sudskih i vansudskih odluka između država članica.
Tok pregovora
Analitički pregled usklađenosti zakonodavstva Srbije sa pravnom tekovinom EU počeo je analizom stanja u poglavljima 23 i 24 na jesen 2013.
Srbija je završila prvu i drugu fazu analitičkog pregleda zakonodavstva u ovim poglavljima i u aprilu 2014. očekuje izveštaj sa skrininga Evropske komisije sa merilima, odnosno uslovima, za otvaranje pregovora o poglavljima 23 i 24.
Srbiju sasvim sigurno, kao i Hrvatsku, očekuju ta merila, koja se uglavnom sastoje od donošenja akcionih planova za primenu zakona i reformi ili donošenje strategija i programa.
Beograd se nada da će krajem 2014. ili početkom 2015. moći da otvori ta poglavlja, oko godinu dana od početka pregovora i nešto više od početka skrininga. Crna Gora je godinu i po dana nakon otvaranja pregovora počela pregovore o poglavljima 23 i 24, u decembru 2013.
Timovi ili podgrupe za poglavlja 23 i 24 okupljaju veliki broj institucija zbog obimnosti i složenosti oblasti.
Tim za poglavlje 23 vodi Ministarstvo pravde i državne uprave a uključena su i ministarstva unutrašnjih poslova, spoljnih poslova, regionalnog razvoja i lokalne samouprave, odbrane, kulture i informisanja, prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja, zdravlja, rada, zapošljavanja i socijalne politike, prosvete, nauke i tehnoloskog razvoja, finansija i privrede.
Učestvuju i Agencija za borbu protiv korupcije, Komesarijat za izbeglice, Kancelarija za ljudska i manjinska prava, Visoki savet sudstva, Državno veće tužilaca, Republički sekretarijat za zakonodavstvo i Kancelarija za evropske integracije.
Tim za poglavlje 24 vodi Ministarstvo unutrašnjih poslova, a okuplja i ministarstva pravde i državne uprave, spoljnih poslova, finansija i privrede, poljoprivrede, sumarstva i vodoprivrede, zdravlja, odbrane, regionalnog razvoja i lokalne samouprave, i rada, zapošljavanja i socijalne politike.
Učestvju i Bezbednosno-informativna agencija, Komesarijat za izbeglice, Republičko javno tužilaštvo, Agencija za borbu protiv korupcije, Republički sekretarijat za zakonodavstvo i Kancelarija za evropske integracije.
Na čelu tima za poglavlje 23 je pomoćnik ministra pravde i državne uprave Čedomir Backović, a na čelu tima za poglavlje 24 državni sekretar Ministarstva unutrašnjih poslova Vanja Vukić.
Uloga civilnog društva
Značajan broj nevladinih organizacija u Srbiji, aktivnih u zagovaranju politika, bavi se pitanjima obuhvaćenim poglavljima 23 i 24, uključujući Transparentnost Srbija, Fond za humanitarno pravo, Beogradski centar za bezbednosnu politiku, Grupa 484 i mnoge druge.
Srbija se u pregovorima opredelila za model prema kome su organizacije civilnog društva uključene u proces pregovora posredno, odnosno učestvuju svojim predlozima u formulisanju stavova i pripremi materijala, ali ne direktno kao članovi pregovaračkog tima.
U dosadašnjem procesu, nadležne kancelarije Vlade Srbije su organizovale praćenje skrininga putem interneta za organizacije civilnog društva, kao i brifinge nakon skrininga sa šeficom pregovaračkog tima Tanjom Miščević i šefovima podgrupa za poglavlja 23 i 24.
U cilju ranog uključivanja civilnog društva u proces pregovora, grupa od šest nevladinih organizacija formirala je mrežu "prEUgovor" u maju 2013. godine kako bi pratila sprovođenje politika sa težištem na poglavljima 23 i 24. PrEugovor čine Beogardski centar za bezbednosnu politiku (BCBP), ASTRA, Centar za istraživačko novinarstvo Srbije (CINS), Centar za primenjene evropske studije (CPES), Grupa 484 i Transparentnost Srbija.
Te organizacije su na jesen 2013. predstavile izveštaj o primeni preporuka koje je Evropska komisija dala Srbiji 2012. godine, a u kome se ocenjuje da je napredak u oblastim obuhvaćenim poglavljima 23 i 24 neujednačen i nestalan.
VAŽNI DATUMI
1. mart 2012: Evropski savet dodelio je Srbiji status kandidata
28. jun 2013: Lideri EU odlučili su da pregovori o članstvu sa Srbijom počnu najkasnije u januaru 2014.
25. i 26. septembar 2013: eksplanatorni skrining za poglavlje 23
od 2. do 4. oktobra 2013: eksplanatorni skrining za poglavlje 24
od 9. do 10 oktobra 2013: bilateralni skrining za poglavlje 23
od 11. do 13. decembra 2013: bilateralni skrining za poglavlje 24
21. januar 2014: Prva međuvladina konferencija Srbija-EU kojom su formalno počeli pregovori o članstvu
Autor: Maja Poznatov